Articles Comments

Novi Svjetski Poredak » Bankarski sustav » Banke između autokracije i demokracije

Banke između autokracije i demokracije

autokracija-demokracija-bankeBankarske krize u medijskim izvještajima najčešće se prikazuju kao nešto nepredvidivo i neočekivano. Stvara se dojam da su neočekivani ekonomski šokovi glavni krivac za destabilizaciju financijskih sustava koji u normalnim okolnostima funkcioniraju sasvim glatko

Ljudi obično krive politiku za ishode koji im se ne sviđaju i to s vrlo dobrim razlogom. No, u analizi bankarskih kriza ne primjenjuju istu pristup. S problematičnošću takvog načina promišljanja bankarskih kriza suočavaju nas Charles W. Calomiris i Stephen H. Haber u izvanrednoj knjizi Fragile by Design: The Political Origins of Banking Crises and Scarce Credit.

Baš kao i kultna knjiga Acemoglua i Robinsona Why Nations Fail?, Fragile by Design rezultat je suradnje politologa i ekonomista. Charles W. Calomiris je profesor financija na Columbia Business School dok je Stephen H. Haber politolog sa Sveučilišta Stanford.

Samo šest stabilnih zemalja

Sam naslov sugerira centralno pitanje knjige, koja se proteže na voluminoznih 500 stranica: Ukoliko je stabilan i efikasan bankarski sustav toliko dobar i važan za ekonomski rast, zašto toliko rijetko viđamo takav tip bankarskih sustava? Autori se oslanjaju na podatke MMF-a te na podatke o omjeru bankovnih kredita u odnosu na BDP iz World Bank Financial Structure Database. Haber i Calomiris uzimaju podatke za zemlje koje: postoji barem 14 observacija o omjeru bankovnih kredita i BDP-a u periodu od 1990. – 2010.; imaju više od 250.000 stanovnika i nemaju iskustvo komunističkih režima.

Ukupno 117 zemalja zadovoljilo je ove uvjete. Kada govore o bankarski krizama autori misle isključivo na krize sustava od 1970. – 2010., a ne na situacije povezane s propašću pojedinačnih banaka. S druge strane, efikasan bankarski sustav s izdašnom ponudom kredita definiraju kao onaj čiji omjer bankovnih kredita i BDP-a iznosi jednu standardnu devijaciju iznad prosjeka za 117 zemalja, a to je udio bankovnih kredita u BDP-u od 83%.

Uparivanjem prethodno navedenih definicija i pomnom analizom podataka dolaze do iznenađujućih podataka da je samo šest zemalja imalo stabilan i efikasan bankarski sustav u tome periodu. To su: Australija, Kanada, Novi Zeland, Singapur, Hong Kong i Malta. O detaljnijim faktorima uspjeha tih zemalja bit će riječi nešto kasnije, no prije toga iznimno je važno objasniti temeljni problem sukoba interesa u suvremenom bankarstvu. Upravo objašnjenja na tom tragu omogućavaju sastavljanje teške slagalice o razlikovanju uspješnih od manje uspješnih bankarskih sustava.

Tri sukoba interesa

Ključan problem stabilnog bankovnog sustava predstavlja institucionalno rješenje tri temeljna sukoba interesa. Prvi je da vlade nadziru i reguliraju banke a u isto se vrijeme oslanjaju na njih kao izvor financija. Drugo, vlade osiguravaju zakonsko pridržavanje obveza preuzetih iz ugovora o kreditu radi poticanja financijske discipline dužnika. Ipak, vlade u demokratskim sustavima ovise o političkoj podršci samih dužnika. Treće, u slučaju bankrota banke, vlade su zadužene za alokaciju gubitaka na različite grupe zainteresiranih dionika. Istovremeno, vlade ovise o političkoj podršci depozitara kao najbrojnije skupine vjerovnika.

Sustav vlasničkih prava rezultat je političkih dogovora te ima enorman utjecaj na stupanj efikasnosti rješavanja spomenutih sukoba interesa. Politički dogovori reguliraju koji će zakoni biti doneseni, koja skupina aktera ima dozvolu za sklapanje ugovora s drugim akterima, kakvog karaktera će biti ugovori i koju će svrhu ispunjavati. Dogovori će uvijek biti vođeni primarno logikom politike, a ne logikom efikasnosti.

Igra bankovnih pogodbi

Iako se radi o nečemu što bi trebalo zvučati zdravorazumski, ipak je mnogima to teško shvatiti. Kompleksna tehnička pravila koja definiraju bankarske sustave nisu proizvod robota programiranih da stvore socijalno blagostanje, već rezultat političkog procesa koji sadrži borbu za moć. Haber i Calomiris taj proces nazivaju ‘igrom bankovnih pogodbi’. Sudionici tog procesa, poput vlade, bankara, dioničara, dužnika, depozitara i poreznih obveznika, imaju u dizajnu bankovnog sustava specifične interese. Koalicije određuju: tko će imati mogućnost pružanja financijskih usluga (veličina i konkurentnost bankarskog sektora), kakva će biti kvaliteta i kvantiteta kreditnih tokova, koje će biti dopuštene aktivnosti banaka i kako će se alocirati gubici u slučaju kraha banaka.

Sustavne bankarske krize se događaju uz dvije pretpostavke. Prvo, banke postaju izložene sve većoj akumulaciji rizika u njihovim bilancama. Drugo, ne postoji adekvatna razina kapitala koja bi omogućila apsorpciju gubitaka iz rizičnih zajmova. Istovremeno, ova dva preduvjeta rezultat su političke pogodbe različitih dionika. Esenciju pogodbe čini stvaranje i dijeljenje renti te je neminovno da će ona prije ili kasnije dovesti do krize pod utjecajem srozavanja kreditnih standarda. Odgovor na pitanje kako je moguć nastanak takvog aranžmana treba tražiti u kompliciranoj i netransparentnoj prirodi pogodbe koja uključuje stvaranje neprincipijelne koalicije. U nekim zemljama priroda političkih institucija i koalicija interesa koja proizlazi iz njih rezultira stvaranjem regulatornog okruženja koje poboljšava tržišne ishode. Nasuprot tome, u drugim zemljama disfunkcionalne političke institucije primarno služe specijalnim interesima, često sa katastrofalnim posljedicama po ostatak društva.

Dakle, karakter partnerstva oblikuju institucije koje određuju distribuciju političke moći unutar političkog sustava i to je tema sljedećeg odlomka.

Bankarski sustavi u autokracijama

Prema Calomirisovoj i Haberovoj analizi nije moguće stvoriti bankarski sustav bez partnerstva vlade i bankara. Pri tome su detaljno objašnjeni potencijalni sukobi interesa. Svaka vlada uvjetuje izdavanje bankovne licence poštivanjem određenih obveza poput: plaćanja poreza na dobit ili kapital, zahtjeva da banke drže odgovarajuću količinu fiat novca ili vladinih obveznica te poštuju važeće propise. Zauzvrat, bankari dobivaju set privilegija poput stvaranja kreditnog novca, prava da drže vladine depozite te najvažnije, ograničenu odgovornost za dioničare. Navedena obilježja podjednako prožimaju bankarske sustave u demokracijama i autokracijama. Ključna razlika između uspješnih i manje uspješnih bankarskih sustava sastoji se u kvaliteti i karakteru političkih institucija koje smanjuju ili pojačavaju sukob interesa na relaciji vlada – banke.

Haber i Calomiris to objašnjavaju usporedbom bankarskih sustava u različitim tipovima autokracija i demokracija. Naravno, ne postoji jednostavna distribucija strukture bankarskih sustava koja bi korespondirala ovakvoj podjeli političkih sustava. Nasuprot tome, svaki politički sustav podrazumijeva postojanje specifične koalicije interesa te iz toga proizlazi niz permutacija.

Prvo, u slučaju autokratskog sustava s apsolutnom koncentracijom moći nije moguće sklopiti bilo kakav oblik partnerstva između autokrata i bankara koje bi imalo natruhu kredibiliteta. U tom slučaju nema bankarskog sustava i zemlja se nalazi u zamci siromaštva.

Drugi slučaj autokratskih sustava, poput Meksika od 1930. – 2000., ilustrira uspostavu mreže za stvaranje i alokaciju financijskih renti između vlade i bankara. Rizik eksproprijacije bankara je manji, u odnosu na sustav s apsolutnom koncentracijom moći. No, zbog toga što je to ipak moguće, bankarima se mora omogućiti visok povrat na uloženo putem bankarskog oligopola. Ponuda kredita u tim sustavima je nedovoljna za potrebe rastuće ekonomije i primarno se alocira političkim saveznicima autokrata. Ovakav ekvilibrij podložan je periodičkim šokovima, ali rezultira stabilnom državom.

Treće, slabije centralizirani autokratski sustavi, poput Brazila od 1945. do demokratizacije koncem 1980-ih, suočeni su s izazovom centralizacije političke moći nasuprot brojnih lokalnih oligarhija. Izgradnja jake i centralizirane države zahtjeva financijske resurse koje je potrebno namaknuti oporezivanjem. No, ukoliko je to nemoguće izvesti zbog postojanja lokalnih oligarhija, a koje opet nisu toliko moćne da bi mogle biti veto-igrač u pitanju licenciranja banaka na nacionalnoj razini, tada dolazi do financiranja države oslanjanjem na inflacijski porez, kojega dijeli politička elita na centralnoj razini i bankari s njome u koaliciji. Nakon Drugog svjetskog rata brazilske političke i financijske elite u mnogim su godinama imale zaradu od inflacijskog poreza na razini od 8% BDP-a. To je rezultiralo povlačenjem depozita iz banaka i dodatnim pokušajima još većeg inflacijskog oporezivanja sve manje baze depozita. Banke su odobravale sve manje kredita, a razina investicija se mogla održati isključivo visokim državnim investicijama, upitne kvalitete.

Zadnju podvrstu autokratskog sustava ilustrira Brazil od ostamostaljenja 1822. do stvaranja Republike 1930. U tom periodu u Brazilu nije bilo banaka s nacionalnom poveljom, bankarski sustav bio je fragmentiran, a to se manifestiralo slabom centralizicijom vlasti.

Sve autokratske sustave povezuje izostanak vladavine prava koja bi sputala politički motivirane kreditne plasmane. U takvom sustavu koalicija sastavljena od vlade, bankara i manjinskih dioničara najčešće ostvaruje korist nauštrb depozitara i poreznih obveznika. Nedostatak povjerenja depozitara rezultira manjim financijskim produbljivanjem. Bankarski insideri periodički izvlašćuju manjinske dioničare i depozitare, ponekad porezne obveznike, a u slučaju političke ugroženosti režima autokrat i njegovi saveznici izvlašćuju sve po redu.

Demokracije

Haber i Calomiris slijede politologa Williama Rikera, koji vidi dvije inačice demokracija, populističku i liberalnu. U slučaju liberalnih demokracija s jakim sustavom ‘kočnica i ravnoteža’ i postojanjem veto-točaka poput decentraliziranih političkih stranaka i bikameralne parlamentarne strukture, bankarski sustav je kompetitivan te osigurava stabilnu ponudu kredita. S druge strane, populističke demokracije imaju na dispoziciji dva načina redistribucije koju zahtijeva većina glasača. Prvi je transparentan i vidljiv u proračunskim stavkama kao u mnogim zemljama kontinentalne Europe. Drugi je daleko manje transparentan i stabilan te se u redistribuciji oslanja na banke.

Haber i Calomiris na temelju iscrpne komparacije demokratskih i autokratskih političkih sustava izvlače tri temeljna zaključka. Prvo, u demokratskim političkim sustavima rizik eksproprijacije bankara, manjinskih dioničara i depozitara je daleko manji nego u autokracijama. Logično je da autokrat ima veći manevarski prostor u odnosu na političare koje se može sankcionirati na izborima. Takav sustav onemogućava optimalnu i stabilnu ponudu kredita. U demokracijama je ponuda kredita veća, no ne nužno i stabilnija. Bankarski sustavi u demokracijama su otvoreniji konkurenciji i podložni manjoj količini političkih restrikcija.

Drugo, dužnici u demokracijama više nisu pasivni promatrači ‘igre bankovnih pogodbi’ kao što to imamo prilike primjetiti ovih dana i u Hrvatskoj. Dužnici mogu formirati koaliciju s pripadnicima političke elite koja će redistribuirati rente u bankarskom sustavu.

Treće, za razliku od autokracija, demokracije vrlo rijetko imaju problema s galopirajućom inflacijom. U većini demokratskih sustava građani su neskloni podržati kandidate koji se zalažu za inflacijski porez kada postoji daleko ‘bezbolnija’ varijanta, oporezivanje drugih skupina građana. No, nisu sve demokracije pogodne za uspostavu stabilnog bankarskog sustava, što pokazuje kontrast između SAD-a i Kanade.

Kontrast Kanade i SAD-a

Odličan primjer važnosti razlike u političkim institucijama, te njihovom utjecaju na mogućnost uspostave stabilnog i efikasnog bankarskog sustava, dolazi iz Sjeverne Amerike. Usprkos obostranoj pripadnosti anglosaksonskom svijetu i kulturološkoj sličnosti, putanja razvoja bankarskog sustava Kanade i SAD-a ne može biti različitija. U proteklih 180 godina SAD je imao nevjerojatnih 14 sustavnih bankarskih kriza dok kanadski bankarski sektor uopće nije bio uzdrman krizom većih razmjera. Ta je činjenica uistinu neobična, uzme li se u obzir da bi Kanada kao izvoznica sirovina trebala biti izložena većoj financijskoj volatilnosti. Gdje su korijeni te razlike?

Haber i Calomiris najveću razliku vide u tipu federalizma u SAD-u i Kanadi. U SAD-u su sve ovlasti koje nisu Ustavom dodijeljene federalnoj vladi u Washingtonu pripale saveznim državama. U Kanadi obratno: ovlasti koje eksplicitno ne pripadaju provincijama prelaze u domenu federalne vlade. Posljedica je to želje Velike Britanije da spriječi secesiju Kanade od britanske krune ustupanjem široke autonomije frankofonom stanovništvu. U slučaju Kanade došlo je do centralizacije politike licenciranja i reguliranja banaka, za razliku od SAD-a u kojemu je vrlo brzo nakon proglašenja neovisnosti došlo do stvaranja koalicije populističkih političara i bankara na lokalnoj razini. Licenciranje banaka se nije našlo u domeni federalne vlade. U slučaju Kanade došlo je do stvaranja banaka s nacionalnom poveljom što je značilo da su banke mogle slobodno osnivati svoje podružnice diljem Kanade. Na taj su način banke osigurale diverzifikaciju rizičnosti plasmana na daleko većem teritoriju uz korištenje mogućnosti transfera likvidnosti između podružnica u slučaju panične navale depozitara.

U čistoj suprotnosti s primjerom Kanade, koalicija populista i lokalnih bankara u SAD-u učinila je američki bankarski sustav od početka krhkim i osjetljivim na krize. Američki farmeri težili su stvaranju okruženja u kojemu će banke imati ograničenu mogućnost diverzifikacije kreditnog portfelja i usmjeriti kreditne plasmane prema njima. Naravno, to podrazumijeva protuuslugu pa su lokalni bankari dobili mogućnost monopola. U usporedbi s kanadskim bankarskim sustavom koji je od početka bio koncentriraniji i čiju strukturu se i danas može označiti kao kompetitivni oligopol, američki bankarski sustav nije postigao tu razinu kompeticije usprkos daleko većeg broja banaka. U prilog tezi ide i podatak da je kroz povijesti razlika između prosječne aktivne i pasivne kamatne stope u Kanadi bila manja nego u SAD, uz jednaku prosječne aktivnu kamatnu stopu. Osim toga, kanadski bankarski sustav povijesno je imao veću razinu profitabilnosti zbog korištenja ekonomije razmjera te se također pokazao kompetentniji u upravljanju rizicima. Neprincipijelna koalicija farmera i lokalnih bankara bila je zacementirana zabranom osnivanja podružnica banaka preko granica saveznih država, a ponekad je to vrijedilo i za grananje banaka unutar samih saveznih država.

Nakon 1960-ih spomenuta koalicija suočila se sa snažnim izazovima uzrokovanim nekolicinom trendova: tehnološke inovacije (bankomati i računala), premještanje stanovništva iz ruralnih u urbane sredine i rastuća inflacija koja je potaknula proces financijske disintermedijacije. Tehnološke inovacije omogućile su lakše prikupljanje informacija o klijentima na udaljenim lokacijama i time stvorile preduvjet za val okrupnjavanja banaka. U tom trenutku postalo je očito da dojučerašnja koalicija nije održiva, ali njezino nestajanje nije uvelo SAD u razdoblje financijske stabilnosti. Novonastali vakuum popunila je nova koalicija između urbanih aktivista i bankara. Više je elemenata u toj slagalici, ali Haber i Calomiris navode najvažnije.

Manipulacija društvenom odgovornošću

Community Reinvestment Act donesen je 1977. godine s ciljem veće fokusiranosti banaka na siromašne okruge u kojima postoje klijenti s potencijalno dobrim bonitetom. No, usprkos plemenitim namjerama uskoro je instrumentaliziran od udruga za promicanje kućevlasništva (npr. ACORN i Greenlining Institute). S druge strane nalazili su se bankari koji su željeli okrupniti svoje poslovne operacije i tražili su političke saveznike. Naime, svjedočenje udruga na temu ‘društvene odgovornosti’ imalo je važnu ulogu na FED-ovim sjednicama koje su odobravale spajanje banaka. Stoga su od 1992. do 2007. udrugama ili dužnicima identificiranima s njihove strane odobreni krediti od 850 milijardi.

Na to se nakalemila daleko najmoćnija interesna skupina zainteresirana za povećanje kreditnih plasmana dužnicima sa slabim bonitetom. Od 1992. administracija američkog predsjednika Billa Clintona vršila je ogroman pritisak na Fannie Mae i Freddie Mac u smjeru povećanja otkupa hipotekarnih kredita i njihove sekuritizacije. U komercijalnim je bankama došlo do snižavanja standarda procjene boniteta dužnika jer su hipotekarne kredite masovno otkupljivali kvazi-javni giganti, Fannie Mae i Freddie Mac. Clintonova administracija im je omogućavala da za razliku od komercijalnih banaka na svakih 100 dolara hipotekarnog kredita u svojoj bilanci imaju samo 2,5 dolara temeljnog kapitala umjesto 4 dolara (!).

Sve to pokazuje koliko su velik utjecaj u proliferaciji toksičnih zajmova imale disfunkcionalne političke institucije zajedno s Clintonovom politikom Trećeg puta. Američka epizoda globalne financijske krize pokazuje sva ograničenja redistribucije na netransparentan način, izvan proračunskih stavki. Suprotno američkom iskustvu, kanadske vlasti su kroz period od stoljeća i pol zadržale praksu redovite parlamentarne revizije bankovnih licenci i Banking Act-a. Od 1992. godine parlamentarna revizija koja se organizira svakih pet godina služi kao metoda ‘mrkve i batine’. Njezine primjena osigurava da visoka koncentracija kanadskog financijskog sustava ne ugrozi kompetitivnost i stabilnost. Primjeri ove dvije zemlje odlično demonstriraju ključnu ulogu političkih institucija u uspostavi distribucije političke moći u nekome društvu.

Uspješnije inačice demokracije

Vraćajući se na rezultate istraživanja prema kojima Australija, Kanada, Novi Zeland, Singapur, Hong Kong i Malta imaju stabilne bankarske sustave s izdašnom ponudom kredita, potrebno je dati određene odgovore. Potonje tri zemlje su gradovi-države ili mali otoci te je prema Haberu i Calomirisu njihov uspjeh uvjetovan izostankom heterogenih interesnih skupina. To čini politiku etabliranja i regulacije bankarskog sustava daleko jednostavnijom. Lakše usklađivanje preferencija proizvođača, bankara i političara te prisustvo vanjskih ugroza manifestira se u jednostavnijoj uspostavi dobro funkcionirajućeg bankarskog sustava. Prve tri zemlje su bivše britanske kolonije s jakom vladavinom prava, ali i ključnom razlikom u odnosu na druge zemlje s vladavinom prava. Ta razlika proizlazi iz postojanja veto-točaka koje sprječavaju nastajanje koalicije koju čine bankari i populistički političari u svrhu povećanja kreditnih plasmana, često na temelju ne-ekonomskih kriterija.

U liberalnoj koncepciji demokracije veto-točke čine prvenstveno bikameralni parlamenti i decentralizirane političke stranke. Ključna značajka bikameralnih parlamenata sastoji se u tome da manjini daje veću političku težinu u odnosu na njezinu brojnost. Neizabrani gornji domovi u Novom Zelandu i Kanadi predstavljaju odličan primjer. Premda australski Gornji dom nije imenovan nego demokratski izabran, Australija je kroz povijest uspjela izbjeći bankarske krize zahvaljujući regulaciji banaka na nacionalnoj razini čime je sprječavala formiranje koalicija bankara i populističkih političara na lokalnoj razini. Premiještanje politike licenciranja banaka i njihove regulacije izvan dometa homogenih i organiziranih koalicija dovodi do suzbijanja politički determinirane ponude kredita, politički uvjetovanog poboljšanja njihove otplate i u konačnici, njihovog oprosta svaljivanjem na leđa poreznih obveznika. To je osnovna pouka analize ove tri zemlje.

Zaključak

Stephen H. Haber i Charles W. Calomiris proveli su minucioznu studiju političkih i povijesnih silnica koje su odredile karakter bankarskih sustava u pet zemalja koje su detaljno proučavali: SAD, Kanada, Velika Britanija, Meksiko i Brazil. Autokratski politički sustavi definitivno zahtjevaju demokratizaciju i jačanje sustava vlasničkih prava, proces koji traje generacijama. Što je pak s demokracijama?

U demokracijama reforme bankarskog sustava zahtjevaju više od dobrih ideja i kratkih perioda s povoljnom političkom konstelacijom unutar kojih policy-poduzetnik može djelovati. Usprkos mnogim barijerama – poput namjerne dezinformacije javnosti od ukorijenjenih interesnih skupina, slabosti medijskog izvještavanja i kompleksne tematike od koje većina birača zazire – teškoće u stvaranju stabilnijeg i efikasnijeg bankarskog sustava ne bi trebale voditi cinizmu i beznađu. Policy-poduzetništvo u demokracijama može promiješati karte u špilu ‘igre bankovnih pogodbi’. Prema autorima početna točka bilo koje ambicioznije reforme obuhvaća identifikaciju nositelja političke moći i institucija koje im omogućavaju njezinu projekciju. Drugi korak uobličava potencijalne reformske dobitke onima koji su u poziciji veto-igrača. George Bernard Shaw jednom je rekao da se razuman čovjek prilagođava svijetu, a nerazuman čovjek uporno pokušava da svijet prilagodi sebi: o njemu ovisi progres. To vrijedi i kod reforme bankarskog sektora. Uloga reformatora sastoji se u upornom i tvrdoglavom održavanju dobrih ideja na životu te njihovom povezivanju s interesima dionika.
 
Iz knjige “Fragile by Design”
(banka.hr/uredio:nsp)

NAPOKON SE RAZOTKRILI! Obama: Amerika će diktirati pravila svjetske trgovine
NIJE SVE ONAKO KAKO SE ČINI: Mračna tajna koja se krije iza uspjeha prebogatih Arapskih Emirata!

Filed under: Bankarski sustav · Tags: , , , , , , , , , , ,

 
reklama